21.11.2001 (GE 22/2001, 1521) Die 19. Kammer des VG Berlin hat mit ihrem Urteil vom 17. Oktober 2001 (Wortlaut Seite 1545) zur Modernisierung eines Wohngebäudes im Erhaltungsgebiet „Falkplatz“ in Berlin-Prenzlauer Berg das Schattendasein einer erst 1998 in das Baugesetzbuch eingefügten Regelung beendet. Zugleich zeigt die Entscheidung für Eigentümer, die eine Modernisierung ohne Luxus beabsichtigen, einen Weg auf, der nach Abschluß der Sanierung eine Umlage der Modernisierungskosten ohne einschränkende Mietobergrenzen ermöglicht.

Das Gericht bejaht zunächst, daß ein Rechtsmittel isoliert gegen die Festschreibung von Mietobergrenzen eingelegt werden kann (1.). Im ersten Leitsatz stellt es klar, daß bei Herstellung des zeitgemäßen Zustandes einer durchschnittlichen Wohnung unter Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen i. S. d. § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB ein Rechtsanspruch auf eine auflagenfreie Genehmigung besteht. Hält sich die beabsichtigte Modernisierung innerhalb des von § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB gesteckten Rahmens, ist eine Festschreibung von Mietobergrenzen nicht zulässig (2.). Zugleich gibt die Entscheidung wichtige und praxisnahe Auslegungshilfen für den mit zahlreichen unbestimmten Rechtsbegriffen gespickten Wortlaut des § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB (3.). Schließlich wirft die Entscheidung unweigerlich zwei ergänzende Fragen auf: Mit welcher Entscheidung muß der Eigentümer rechnen, wenn ein Teil der beabsichtigten baulichen Änderungen den auflagenfrei zu berücksichtigenden Ausstattungszustand überschreitet (4.)? Ist eine entsprechende Anwendung des § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB in der vom VG Berlin nunmehr beschriebenen Reichweite des Ausnahmetatbestandes auch in Sanierungsgebieten zulässig, so daß auch dort die Festschreibung von Miet-obergrenzen bei Standardsanierungen i. S. d. § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB auflagenfrei zu genehmigen ist (5.)?

1. Isolierte Anfechtbarkeit
Ein Grund für die bisher geringe Zahl an verwaltungsgerichtlichen Urteilen zu § 172 Abs. 4 BauGB war die bisherige verwaltungsbehördliche Praxis, den Beginn der Baumaßnahmen erst dann zuzulassen, wenn die Genehmigung insgesamt - d. h. einschließlich der zugleich verfügten Nebenbestimmungen - unanfechtbar geworden ist. Dem Tatbestand der Entscheidung kann entnommen werden, daß das Bezirksamt Prenzlauer Berg diese jahrelang angewandte Praxis nicht mehr weiterverfolgt. Gleiches gilt nach den Erfahrungen des Verfassers auch für den Bezirk Mitte. Das Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg hingegen kündigt neuerdings eine Versagung an, wenn Mietobergrenzen nicht akzeptiert werden2). Das VG Berlin stellt klar, daß die Festschreibung von Miet-obergrenzen in den Nebenbestimmungen isoliert angefochten und zugleich die Genehmigung für den sofortigen Beginn der Baumaßnahmen genutzt werden kann3). Es ist zu erwarten, daß die zahlreichen Varianten einschränkender Nebenbestimmungen, die bei der derzeitigen uneinheitlichen verwaltungsbehördlichen Praxis zur Anwendung gelangen, nunmehr verstärkt einer gerichtlichen Prüfung unterzogen werden.

2. Rechtsanspruch auf auflagenfreie Erteilung der Genehmigung gemäß § 172 Abs. 2 S. 3 Nr. 1 BauGB
In wünschenswerter Klarheit stellt die 19. Kammer kurz und knapp fest, daß bei Erfüllung der Voraussetzungen des § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB in die zu erteilende Genehmigung keine Nebenbestimmung eingefügt werden darf. Für eine Nebenbestimmung fehlt es bei der gebundenen Entscheidung bereits an einer Rechtsgrundlage4). Das VG Berlin befindet sich hier auf einer Linie mit der mittlerweile herrschenden Meinung.5)
Für eine auflagenfreie Genehmigung spricht zudem, daß bereits der Grundtatbestand des § 172 Abs. 4 S. 1 BauGB einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer erhaltungsrechtlichen Genehmigung gewährt, soweit die dort genannten Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind. Wenn unter den verschärften Voraussetzungen des Ausnahmetatbestandes in § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB auch ein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Genehmigung bestünde und ebenso Nebenbestimmungen zulässig wären, so hätte § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB keinerlei eigenständige Bedeutung. Da in jedem Falle die weiter gefaßten Tatbestandsvoraussetzungen des § 172 Abs. 4 S. 1 BauGB erfüllt sind, bliebe dem Ausnahmetatbestand - bei gleicher Rechtsfolge - kein eigenständiger Anwendungsbereich mehr.

3. Modernisierungsstandard
i. S. d. § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB
Der vom Gesetzgeber bewußt „weich“ formulierte Wortlaut der Vorschrift hat bereits zu umfangreichem Schrifttum geführt.6) Zu differenzieren sind bei der Auslegung der Vorschrift folgende Fragen: Ist für den in § 172 Abs. 4 Nr. 1 BauGB beschriebenen Standard auf das Niveau im konkreten Gebiet abzustellen? Kommt es hierbei auf den Ist- oder einen Soll-Zustand an? Kann die in Literatur und Rechtsprechung entwickelte Auslegung zum Begriff des „allgemein üblichen Zustandes“ i. S. d. § 554 Abs. 3 BGB n. F.7) herangezogen werden? Ist eine Anpassung an die „Mindestanforderung des Bauordnungsrechts“ zwingend mit der Folge, daß eine solche Anpassung immer Vorrang vor der Verhinderung von Verdrängungsprozessen hat?

Das VG Berlin lehnt die bisherige verwaltungsbehördliche Praxis in Berlin, wonach auf den Ist-Zustand des konkreten Erhaltungsgebietes abzustellen sei und in Anlehnung an die Rechtsprechung zu § 554 Abs. 3 BGB n. F. mindestens bei zwei Dritteln der Haushalte die konkrete Modernisierung bereits erfolgt sein muß, ab. Die Kritik an der bisherigen pauschalen Übernahme der Wertungen zu § 554 Abs. 3 BGB n. F. ist berechtigt. § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB weist gegenüber der zivilrechtlichen Bestimmung nicht nur einen abweichenden Wortlaut auf, sondern steht in einem völlig anderen Regelungszusammenhang. Das VG Berlin entnimmt den Begriffen „Herstellung des zeitgemäßen Ausstattungszustandes einer durchschnittlichen Wohnung“ sowie „Berücksichtigung der bauordnungrechtlichen Mindestanforderung“, daß letztlich der Ausstattungszustand des Geltungsbereichs der Bauordnung Berlin oder - noch abstrakter - der gesamten Bundesrepublik Deutschland zugrunde gelegt werden kann. Damit wird im Ergebnis dem Ausgangspunkt der Festsetzung einer Erhaltungsgebietsverordnung eine allenfalls nachrangige Bedeutung beigemessen, denn bei der Festlegung eines Erhaltungsgebietes kommt es erkennbar auf die in dem konkreten Gebiet ansässige Bevölkerung an. Erhaltungsgebiete sind zumeist Altbauquartiere. Die Gefahr der Verdrängung wird häufig gerade dadurch ausgelöst, daß der Eigentümer die Wohnung in einen außerhalb des Quartiers üblichen Zustand versetzt und sodann die Miete entsprechend erhöht. Das VG München hat daher in seinem Urteil vom 15. Juni 1998 auf die durchschnittliche Wohnung im konkreten Erhaltungsgebiet abgestellt und darüber hinaus die in dem Gebiet vorhandenen Neubauten sogar ausdrücklich ausgeklammert.8)

Das VG Berlin vermeidet eine vertiefende Auseinandersetzung über die auch an dieser Stelle nur angedeuteten Positionen und ist bemüht, unter Hinweis auf die Gesetzesmaterialien eine in der Praxis taugliche Richtschnur anzugeben. Entscheidet sich ein Eigentümer im Erhaltungsgebiet für die Durchführung von Modernisierungsmaßnahmen, und will er den Ausnahmetatbestand des § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB mit der Folge einer auflagenfreien Genehmigung in Anspruch nehmen, so muß er die beabsichtigten baulichen Maßnahmen in der ersten Stufe in eine der drei folgenden Kategorien einordnen können:
(1) Die baulichen Maßnahmen sind als Mindestanforderung in der Bauordnung vorgeschrieben (Beispiele für Berlin: Bad, Küche und WC innerhalb der Wohnung gemäß §§ 39 Abs. 1, 40 Abs. 1 S. 1, 45 Abs. 2 und 47 Abs. 1 S. 1 BauO Bln [Ausnahme: Einbau eines Fahrstuhls]).

(2) Die baulichen Maßnahmen sind zwar nicht gesetzlich vorgeschrieben, aber bei Zugrundelegung eines bundes-, mindestens aber stadtweiten Maßstabes typischer Standard (beispielsweise in dem der Entscheidung zugrunde liegenden Fall: zeitgemäße Frisch- und Abwassereinrichtungen, zeitgemäße elektrische Anschlüsse und Leitungen, zentrale Heizungsanlagen).

(3) Bauliche Maßnahmen, die in einem engen Zusammenhang mit den vorgenannten Maßnahmen stehen, wenn sie keine besonderen Auswirkungen auf die am Markt erzielbare Miete haben (beispielsweise hier: Grundrißveränderung bei erstmaligem Badeinbau, auch Schaffung einer zentralen Warmwasserversorgung zugleich bei Einbau einer Zentralheizungsanlage).
In der zweiten Stufe ist noch zu prüfen, ob die baulichen Maßnahmen der oben genannten drei Kategorien in ihrer konkreten Ausführung nicht den von § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB gesetzten Rahmen überschreiten.
Mißverständlich ist hierbei der zweite Leitsatz zum Urteil vom 17. Oktober 2001. Dort heißt es, die Ausführung der baulichen Maßnahme dürfe „nicht über den Mindeststandard hinausgehen“. Die Entscheidungsgründe machen aber deutlich, daß hiermit nicht die einfachste Ausführung gemeint ist. Vielmehr ist ausreichend, daß sich die Kosten der Baumaßnahmen in einem Bereich bewegen, der nicht den Verdacht aufkommen läßt, „es würden besonders edle Materialien verwendet und zusätzliche Luxusgegenstände eingesetzt werden“9).

4. Rechtsfolgen bei Überschreitung des Standards i. S. d. § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB
Die 19. Kammer des VG Berlin hat in ihrer Entscheidung vom 17. Oktober 2001 sämtliche dort beschriebenen Maßnahmen als Standard betrachtet und demzufolge die Festschreibung von Miet-obergrenzen sowie der weiteren hiermit in Zusammenhang stehenden Nebenbestimmungen in vollem Umfang verneint. Damit taucht die Frage auf, ob ein Eigentümer, der bei einem Teil der beabsichtigten baulichen Maßnahmen den Standard i. S. d. § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB überschreitet, Gefahr läuft, daß Mietobergrenzen festgeschrieben werden und somit letztlich auch die grundsätzlich auflagenfreien Maßnahmen nicht mehr in vollem Umfang auf den Mieter umgelegt werden können. Hier ist zunächst zu empfehlen, daß vor Abgabe des Bauantrages im Gespräch mit dem Sachbearbeiter ermittelt wird, welche Maßnahmen den Standard überschreiten. Kritisch ist die Zuordnung insbesondere dann, wenn umfangreichere Grundrißveränderungen vorgesehen sind. Sind die einzelnen oberhalb des Standards liegenden Maßnahmen ermittelt, so wäre zu überdenken, ob durch die Erklärung eines teilweisen Umlageverzichts oder ggf. durch eine gesplittete Antragstellung die Beifügung einschränkender Nebenbestimmungen vermieden werden kann.10)

5. Entsprechende Anwendbarkeit des § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB in Sanierungsgebieten?
Eine analoge Anwendung setzt zunächst voraus, daß eine vom Gesetzgeber nicht gewollte Regelungslücke in dem Bereich existiert, für den die Vorschrift nunmehr entsprechende Anwendung finden soll. Berücksichtigt man, daß § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB erst 1998 mit Inkrafttreten des BauROG eingefügt wurde, obgleich der Schutz der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung auch in Sanierungsgebieten in der Verwaltungspraxis sowie in der Spruchpraxis der Gerichte seine Bestätigung gefunden hat und entsprechende Sanierungsziele in zahlreichen Sanierungsgebieten festgelegt worden sind, so läßt sich zunächst vermuten, daß der Gesetzgeber bewußt auf eine entsprechende Regelung im Sanierungsrecht verzichtet hat. Demgegenüber ließe sich wiederum anführen, daß der Gesetzgeber den Schutz der Wohnbevölkerung im Rahmen des sanierungsrechtlichen Genehmigungsverfahrens generell nicht ausdrücklich normiert hat. Rechtsprechung und Verwaltungspraxis sowie Kommentarliteratur halten gleichwohl daran fest, daß der u. a. aus § 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB entlehnte Schutz der Gebietsbevölkerung Sanierungsziel eines Sanierungsgebietes sein kann. Ist dies zutreffend, so spricht nichts gegen eine Berücksichtigung der in § 172 BauGB enthaltenen Ausnahmetatbestände, es sei denn, diese beruhen gerade auf einem der festzustellenden Unterschiede zwischen Erhaltungs- und Sanierungsgebieten, so daß eine Differenzierung sachgerecht sein könnte.11)

Der wesentliche Unterschied zwischen einem Sanierungs- und einem Erhaltungsgebiet liegt darin, daß die Sanierung auf eine wesentliche Veränderung oder Umgestaltung ausgerichtet ist, die von der Gemeinde aufgrund ihrer förmlichen Festlegung zum Sanierungsgebiet ausdrücklich selbst angestrebt wird. Der Milieuschutz in einem Erhaltungsgebiet soll hingegen den städtebaulichen Status quo bewahren, wenn das Gebiet einem externen, in dieser Form von der Gemeinde nicht gewollten Modernisierungsdruck unterliegt.12) Hinzu kommt, daß das Erhaltungsgebiet auf Dauer angelegt ist, hingegen im Sanierungsgebiet der Staat nur für einen Übergangszeitraum die Belange des Eigentümers unter Berücksichtigung besonderer Genehmigungsvoraussetzungen prüft.13)

Führt man sich die Unterschiede beider Gebiete vor Augen, so geben diese keinen Anlaß, den seit der Rechtsänderung im Milieuschutz verankerten Ausnahme-tatbestand des § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB von einem Transfer in das Sanierungsgebiet auszuschließen.
Im Gegenteil: Der Gesetzgeber ging bei Erhaltungsgebieten im Sinne des § 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB von der Vorstellung aus, daß der Standard im Erhaltungsgebiet zufriedenstellend ist und ein Veränderungsbedarf aufgrund bestehender städtebaulicher Mißstände nicht gegeben ist. Hierauf stützt sich der Grundsatz, daß im Regelfall der bauliche Zustand im Erhaltungsgebiet beibehalten bleiben soll. Wenn der Gesetzgeber dennoch eine sich zwischenzeitlich in der Rechtsprechung entwickelte Auslegungsdirektive aufgreift und eine Modernisierung und Instandsetzung dann genehmigt, wenn im Falle einer Versagung letztlich ein städtebaulicher oder bauordnungsrechtlicher „Substandard“ festgeschrieben werden würde, so muß dies erst recht in Sanierungsgebieten gelten. Da im Sanierungsgebiet gerade die Beseitigung städtebaulicher Mißstände vorrangiges Leitmotiv des Verordnungsgebers ist und die vom Eigentümer beantragten baulichen Maßnahmen diesem Sanierungsziel dienen, liegt die Gewährung einer Ausnahme im Sanierungsgebiet näher als im Erhaltungsgebiet.”14) Die 19. Kammer des VG Berlin hat im Rahmen eines vorläufigen Rechtsschutzverfahrens mit ihrem Beschluß vom 11. Februar 2000 die Berücksichtigung des § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB in Sanierungsgebieten ebenfalls bejaht.15)

Zusammenfassung und Ausblick
Die Entscheidung des VG Berlin vom 17. Oktober 2001 hat bereits unterschiedliche Reaktionen hervorgerufen. Entgegen einzelner Stimmen16) hat die Entscheidung insbesondere unter Berücksichtigung der Möglichkeiten bei der Antragstellung sowie der entsprechenden Anwendungen im Sanierungsgebiet durchaus Vorbildcharakter, soweit sie Bestandskraft erlangt. Der noch amtierende zuständige Baustadtrat hat angekündigt, die Zulassung der Berufung beim OVG Berlin zu beantragen17). Wird die Entscheidung bestätigt, so hat es der Eigentümer in der Hand, durch die Beschränkung auf einen Modernisierungsstandard i. S. d. § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1 BauGB die Beifügung von einschränkenden Nebenbestimmungen in erhaltungsrechtlichen und sanierungsrechtlichen Genehmigungen zu vermeiden. Geht infolgedessen der Anteil von sogenannten Luxusmodernisierungen zurück, wird hierbei zugleich den sozialen Zielen des Schutzes vor Verdrängung der Wohnbevölkerung Rechnung getragen, so daß das Urteil durchaus auch als positiv für sämtliche Beteiligten eines erhaltungs- oder sanierungsrechtlichen Verfahrens angesehen werden kann.
VG Berlin, Urteil vom 17. Oktober 2001 - VG 19 A 234.00 - Wortlaut Seite 1545
vgl. auch neue Mietobergrenzenregelungen Seite 1526

Fußnoten:
1) RA Lammek ist Partner der Sozietät White & Case, Feddersen
2) Das BA Friedrichshain/Kreuzberg erklärt die Festschreibung von Mietobergrenzen ausdrücklich zu einer sogenannten modifizierenden Auflage. Dies hat im Ergebnis zur Folge, daß nach Ansicht des BA Friedrichshain-Kreuzberg eine Genehmigung nur bei Anerkennung der Festschreibung der Mietobergrenzen erteilt werden könne.
3) Diese Klarstellung hat zugleich für den Bereich der Sanierungsgebiete Bedeutung, da auch hier die Bezirksämter die Rechte des Antragstellers mit verschiedenen Nebenbestimmungen einschränken.
4) Anders insoweit im Sanierungsgebiet §145 Abs. 4 BauGB
5) Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Kommentar BauGB, § 172, Rn. 192 m. w. N.
6) Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a. a. O. Rn. 189 m. w. N.
7) § 554 Abs. 3 S. 3 BGB n. F. entspricht § 541 b Abs. 1 S. 3 BGB a. F.
8) VG München GuG 1998, S. 315
9) Restriktiver als das VG Berlin sieht es demgegenüber das VG München, welches unabhängig von der Frage möglicher Mehrkosten bereits dann eine Teilversagung oder Beifügung von Auflagen als möglich ansieht, wenn bereits nach der Art der baulichen Gestaltung trotz nachweislich gleicher Kosten eine höherwertige Ausstattung gewählt wird, vgl. VG München GuG 1998, S. 315.
10) Bei Einbau eines Fahrstuhls ist der teilweise Umlageverzicht bereits ständige Verwaltungspraxis. Auf die näheren Einzelheiten einer ggf. gestuften Antragstellung kann an dieser Stelle nicht näher eingegangen werden.
11) so bereits Lammek/Berger, Mietobergrenzen im Sanierungsgebiet, GE 1997, S. 1302, 1313
12) BVerfG ZfbR 1987, S. 203, 204
13) vgl. § 136 Abs. 1 BauGB: „... zügige Durchführung ...“, hierzu vertiefend, v. Hase, Sanierungsrechtliche Mietobergrenzen im juristischen Zwielicht, GE 2001, S. 329, 332
14) Lammek, Soziale Ziele und Städtebau, S. 22, Vortrag am 25. Oktober 2001 in Leipzig im Rahmen des Forums Deutsches Stadterneuerungsrecht, zur Veröffentlichung im Dezember 2001 vorgesehen
15) VG Berlin GE 2000, S. 353
16) vgl. Stellungnahme des Berliner Mietervereins in der Berliner Morgenpost vom 1. November 2001, S. 30
17) vgl. Molle, VorOrt 11/2001, S. 10

Autor: Clemens Lammek, Rechtsanwalt