22.03.2001 (GE 6/2001, 389) Nicht immer werden Gesetzesinitiativen nur und ausschließlich unter juristischen Gesichtspunkten diskutiert. Auch die Mietrechtsreform ist ein solches Beispiel.

1. Einführung
Die Schwerpunkte der Diskussion und damit auch der Kritik haben sich schnell herausgebildet und werden, wie die Änderungsvorschläge selbst, nicht selten weniger von juristischen Überlegungen und Notwendigkeiten als vielmehr von interessenbezogenen Erwägungen getragen.
Ein Beispiel der besonderen Kritikfreudigkeit ist die Kappungsgrenze des § 558 RegE. Tatsächliche Sachauseinandersetzungen finden sich kaum, auch wenn sie Gegenstand nahezu jeder Stellungnahme in der Literatur sind.

2. Bisheriges Recht
Gem. § 2 I S. 1 MHG kann der Vermieter vom Mieter die Zustimmung zu einer Mieterhöhung verlangen, wenn die Miete seit einem Jahr unverändert geblieben ist (Nr. 1), die ortsübliche Vergleichsmiete noch nicht erreicht wurde (Nr. 2) und die Miete - abgesehen von Mieterhöhungen nach §§ 3, 5 MHG - in den letzten drei Jahren nicht um mehr als 30 % angestiegen ist. Der Vermieter, der die Miete erhöhen will, muß also die in den letzten drei Jahren vorgenommenen Mieterhöhungen berücksichtigen und darf die Miete nur noch in dem Umfang erhöhen, bis 30 % erreicht sind (hierzu auch Blank/Börstinghaus: Miete 2000, § 2 MHG Rn. 81). Wartet er jedoch seit der letzten Mieterhöhung ganze drei Jahre ab, kann er die Miete, ist die ortsübliche Vergleichsmiete noch nicht erreicht, um 30 % der Nettokaltmiete erhöhen.
Die Kappungsgrenze von 30 % wurde 1982 mit Wirkung zum 1. Januar 1983 eingeführt (Blank/Börstinghaus, § 2 MHG Rn. 81). Sie sollte als zweite Obergrenze für Mieterhöhungen nach dem Vergleichsmietensystem neben der ortsüblichen Vergleichsmiete dafür Sorge tragen, daß kein übermäßiger Anstieg der Mieten stattfindet. Bei einem auf Zustimmung zur Mieterhöhung gerichteten Verlangen hatte der Vermieter somit zwei begrenzende Aspekte zu beachten. Einerseits durfte die erhöhte Miete die ortsübliche Vergleichsmiete nicht übersteigen, andererseits stellte die Kappungsgrenze des § 2 I S. 1 Nr. 3 MHG eine Obergrenze dar. Will also der Vermieter die Miete auf die ortsübliche Vergleichsmiete anheben, und übersteigt der Erhöhungsbetrag 30 %, ist die Mieterhöhungsmöglichkeit durch die Kappungsgrenze begrenzt. Würde hingegen die ortsübliche Vergleichsmiete schon erreicht, wenn die Mieterhöhung weniger als 30 % beträgt, ist der Vermieter gehindert, die Kappungsgrenze voll auszuschöpfen (so auch Blank/Börstinghaus, § 2 MHG Rn. 81).
Damit wurde die Orientierung der Vergleichsmiete an der Marktmiete zumindest teilweise aufgegeben. Werden nämlich mögliche Mieterhöhungen prozentual gedeckelt, und fließen die so erhöhten Mieten in die Ermittlung der Vergleichsmiete ein, entfernt sich diese von dem auf dem freien Wohnungsmarkt bei Neuvermietungen erzielbaren Mietpreis.
1993 wurde die sogenannte gespaltene Kappungsgrenze durch das 4. Mietrechtsänderungsgesetz eingeführt, die in ihrer Wirkung bis zum 31. August 1998 begrenzt wurde. Sie sah vor, daß die Kappungsgrenze für Wohnraum, der vor dem 1. Januar 1981 fertiggestellt worden war und dessen Miete einen bestimmten Quadratmeterpreis überstieg (8 DM), auf 20 % abgesenkt werden sollte, während es für die übrigen Wohnungen bei der 30 %igen Kappungsgrenze verblieb. Ziel dieser vorübergehenden Aufspaltung war es, dem damals hohen Mietanstieg bei Altbauwohnungen zu begegnen.
Sie wurde 1998 trotz massiver politischer Bemühungen nicht verlängert. Insbesondere in den letzten Beratungsmonaten der 13. Legislaturperiode gab es entsprechende Initiativen vor allem der damaligen Oppositionsparteien, die gespaltene Kappungsgrenze zumindest befristet fortzuführen. Diese Bemühungen hielten auch nach dem Regierungswechsel an. So stellte z. B. die Freie und Hansestadt Hamburg unter dem 18. Februar 1999 - also bereits weit nach Auslaufen der gespaltenen Kappungsgrenze - einen entsprechenden Gesetzesantrag zur Verlängerung derselben (BR-Drs. 109/99).

3. Bewertung in Literatur und Rechtsprechung
Schon in ihrer ursprünglichen Ausgestaltung war die Kappungsgrenze Gegenstand massiver Kritik aus dem Schrifttum. Deutlich wurde, daß es sich bei dieser Regelung nicht um eine rechtspolitisch notwendige, sondern um eine ordnungspolitische Maßnahme zum Zwecke der Mietpreisregulierung handelte. Sie sei vielmehr abzulehnen, führe sie doch zu einer immer größeren Entfernung der Vergleichsmiete von der Marktmiete (Staudinger/Emmerich: Kommentar zum BGB, 13. Aufl., Vorbemerkung vor § 1 MHG Rn. 9; Emmerich/Sonnenschein: Miete, 7. Aufl., Vorbemerkung vor § 1 MHG Rn. 7; Voelskow in Münchner Kommentar zum BGB, 3. Aufl., § 2 MHG Rn. 29, der sie als rechtspolitisch verfehlt und wohnungspolitisch unsinnig bezeichnet). In jedem Falle war in ihr ein Eingriff in die dem BGB immanente Vertragsfreiheit zu sehen, um dessen Notwendigkeit die Geister wahrlich stritten.
Auch das Bundesverfassungsgericht hatte sich mit der gesetzlichen Begrenzung der Möglichkeiten des Vermieters, eine Mieterhöhung geltend zu machen, zu befassen. Aus der Sozialbindung des Eigentums in Art. 14 II GG - so meinte es - ergebe sich die Notwendigkeit der Abwägung des Interesses des Vermieters an einer angemessenen wirtschaftlichen Verwertung seines Eigentums und den Interessen des Mieters, vor übermäßigen und möglicherweise existenzbedrohenden Mieterhöhungen geschützt zu sein. Für die Ausgestaltung zwingender mietrechtlicher Vorschriften bedeutet dies nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts, daß der Gesetzgeber sowohl die Belange des Mieters als auch die des Vermieters in gleicher Weise berücksichtige. Dies heiße aber nicht, daß sie in jedem Zusammenhang und in jeder Zeit das gleiche Gewicht haben müßten. Eine klar einseitige Bevorzugung oder Benachteiligung einer der Parteien stehe aber mit den verfassungsrechtlichen Vorstellungen eines sozialgebundenen Privateigentums nicht in Einklang (BVerfG NJW 1974, 1494 [1500]). Hieraus leitete es die Verfassungsmäßigkeit der Beschränkung von Mieterhöhungen auf die ortsübliche Vergleichsmiete her (siehe auch Blank/Börstinghaus, § 2 MHG Rn. 82).
Ebenfalls für verfassungsrechtlich zulässig hielt es die Einführung einer Kappungsgrenze von 30 %, wobei es jedoch berücksichtigte, daß mit dieser ausgleichende Maßnahmen einhergingen (BVerfG NJW 1986, 1669; Emmerich JuS 1986, 647; Hertle ZMR 1992, 227; Voelskow GE 1995, 386; Blank/Börstinghaus, § 2 MHG Rn. 82; Bub-Treier/Schultz: Handbuch der Wohn- und Geschäftsraummiete, III A, 343).
Klar herausgestrichen wurde jedoch, daß derartige Eingriffe in die Preisentwicklung nicht zur gänzlichen Unwirtschaftlichkeit der Vermietung führen dürfen. Die Regelung aber werde dann bedenklich, wenn die Vermietung von Wohnraum auch bei voller Ausschöpfung des Mieterhöhungsrechts gem. § 2 im Ergebnis zu Verlusten führen würde. Dann wäre die Bestandsgarantie des Art. 14 I S. 1 GG berührt.

4. Die Änderung der Kappungsgrenze in § 558 RegE
Der neue Absatz 3 des § 558 regelt die Höhe der Kappungsgrenze. Diese ist gegenüber § 2 I S. 1 Nr. 3 MHG von 30 auf 20 % abgesenkt.
Die Kappungsgrenze diene dazu, so die Begründung des Regierungsentwurfes auf S. 136, 137, einen zu raschen Anstieg solcher Mieten, die bislang erheblich unterhalb der ortsüblichen Vergleichsmiete lagen, zum Schutz der betroffenen Mieter zu vermeiden. Mieterhöhungen im Rahmen der derzeitigen Kappungsgrenze von 30 % können, insbesondere bei Haushalten mit niedrigem Einkommen, die häufig in preiswerten Wohnungen wohnen, zu Härten führen. Um diese Härten abzumildern, werde die Kappungsgrenze auf 20 % abgesenkt. Sie sei insoweit Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums (Art. 14 II GG).
Darüber hinaus hätten empirische Untersuchungen für den Zeitraum von 1992 bis 1996 - bezogen auf die damals gespaltene Kappungsgrenze von 20 bzw. 30 % - belegt, daß von der Kappungsgrenze bei der Mehrzahl der Mietänderungen keine begrenzenden Wirkungen ausgehen (vgl. Gutachten im Auftrag des damaligen Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau des Instituts für Stadtforschung und Strukturpolitik IfS zu den „Auswirkungen mietrechtlicher Regelungen auf die Miet-entwicklung und die Wohnungsversorgung”, Berlin 1996, S. 210). Eine Rolle spielt danach die Kappungsgrenze in erster Linie bei ehemaligen Sozialwohnungen.
Vor diesem Hintergrund sei davon auszugehen, daß es auch nach einer einheitlichen Absenkung der Kappungsgrenze auf 20 % nur in einer vergleichsweise geringen Anzahl von Fällen zu einer Einschränkung des Mieterhöhungsspielraumes bis zur ortsüblichen Vergleichsmiete kommen wird.

5. Bewertung
Zu Recht hat diese Regelung in der Diskussion um die Mietrechtsreform überwiegend Ablehnung geerntet. So führt Börstinghaus in NZM 2000, 583, z. B. aus, die 20 %ige Kappungsgrenze sei eine allein politische Entscheidung. Im Sinne der Vereinfachung sollte die Kappungsgrenze besser gestrichen werden. Sie sei kontraproduktiv. Ihre Existenz verleite den Vermieter dazu, sich immer am oberen Rand der zulässigen Miete zu bewegen und Mieterhöhungen voll auszuschöpfen (ebenfalls ablehnend Jan WuM 2000, 443; Upmeier WuM 2000, 445). Auch Eisenschmid hält den Nutzen der Senkung der Kappungsgrenze für umstritten (NZM 2001, 11).
Die Senkung der Kappungsgrenze führt vielmehr dazu, daß der Vermieter, der zugunsten des Mieters längere Zeit keine Mieterhöhung vorgenommen hat, bestraft wird (Börstinghaus NZM 2000, 583; Emmerich DWW 2000, 143; Jan NZM 2000, 9; siehe auch GE 2001, 244). In Zeiten hoher Leerstände sei eine Verschärfung der Kappungsgrenze wahrlich nicht erforderlich (Emmerich DWW 2000, 143; Jan NZM 2000, 9). Begrüßende Stimmen finden sich hingegen kaum (allein Däubler-Gmelin WuM 2000, 158; Rips WuM 2000, 452).
Die Richtigkeit dieser Kritik liegt klar auf der Hand. Schon mit der Begründung der Gesetzesänderung läßt die Bundesregierung es außer Zweifel, daß die Kappungsgrenze nur noch in den seltensten Fällen ausgeschöpft werde. Das von ihr zitierte Gutachten geht sogar noch weiter, als in der Begründung zur Gesetzesänderung angeführt. Der Kappungsgrenze komme keine nennenswerte mietbegrenzende Wirkung zu (siehe dort S. 210). Wenn aber die Zahl der Mietverhältnisse, für die eine Absenkung der Kappungsgrenze überhaupt eine Rolle spielt, im Verhältnis zur Gesamtzahl aller Mietverhältnisse verschwindend gering ist, besteht ein Regelungsbedarf nicht. Aufgabe gesetzlicher Regelungen ist es nicht, Reglementierungen für einige wenige Einzelfälle zu finden, sondern allgemeingültige Regeln des Zusammenlebens und des Vertragswesens aufzustellen. Anderenfalls nämlich verkäme auch das BGB zum case-law.
Führt dies nun im Einzelfall doch einmal dazu, daß ein Mieter insbesondere mit niedrigem Einkommen seine Grenzen der Leistungsfähigkeit im Rahmen einer Mieterhöhung erreicht, sind hierfür Mechanismen der sozialen Abfederung zu schaffen. Dies aber ist nicht Aufgabe des Eigentums in seiner Sozialbindung. Vielmehr ist dies in einem Land, in dem noch immer der Sozialstaat propagiert wird, staatliche Aufgabe, so daß derartige Härtefälle durch die Gewährung von Wohngeld oder über den öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau abzufangen sind (ebenso Emmerich DWW 2000, 143; Lammel ZMR 2000, 133; Upmeier WuM 2000, 445).
Die jetzige Lösung des Problems hingegen deligiert die Erfüllung der Sozialstaatsfunktion auf die Vermieter, während der Staat durch stetigen Abbau der Wohngeldleistungspflichten sein Geldsäckel entlastet. Dem Vermieter, der eine weit unter der ortsüblichen Vergleichsmiete liegende Miete an den Mietmarkt auch nur annähernd anpassen will, wird durch die Einschränkung seines Eigentumsrechts quasi die Wohngeldfunktion übertragen, die eine öffentlich-rechtliche ist und daher im System des Privatrechtes ohnehin fehl am Platze wäre. Der Vermieter nämlich muß durch den Verzicht auf einen Teil der Mieterhöhung quasi durch Fehleinnahmen die Differenz zwischen der bislang erstreitbaren Miete und der künftig zulässigen Mieterhöhung, die der Gesetzgeber dem finanzschwachen Mieter noch zumuten will, ausgleichen. Aber auch eine unmittelbare Wirkung auf die Staatsausgaben ist nicht zu verkennen. Werden die mit öffentlichen Mitteln zu stützenden Mieten künstlich auf einem niedrigeren Niveau gehalten, kann auch die staatliche Leistungs- und Einstandspflicht begrenzt werden. Das aber ist ein Ergebnis allein politischer Natur, dem es an einer juristischen Regelungsnotwendigkeit gänzlich mangelt. Es sollte sich hier wieder auf das Ziel, eine Ausgewogenheit zwischen Mieter- und Vermieterfreundlichkeit des Reformgesetzes zurückbesonnnen werden.
Zu beachten bleibt auch, daß die so unterhalb des herrschenden Niveaus der ortsüblichen Vergleichsmiete gehaltenen Mieten bei einer erneuten Ermittlung der ortsüblichen Miete nach einer Mieterhöhung einfließen. Dies führt unweigerlich zu einer Absenkung der ortsüblichen Vergleichsmiete und schränkt den ohnehin von der Kappungsgrenze gebremsten Vermieter bei einer nachfolgenden Mieterhöhung weiter ein, führt also zu einer weiteren Beschneidung der Wirtschaftlichkeit. Da dürfen schon Bedenken erhoben werden, ob ohne weiteren Ausgleich die Grundsätze des Bundesverfassungsgerichtes auch eine 20 %ige Kappungsgrenze tragen können.
Zu erwähnen bleibt auch, daß die Bundesregierung - wenn auch von anderen Parteien getragen - noch 1998 Gesetzesinitiativen zur Verlängerung der gespaltenen Kappungsgrenze in Bundestag und Bundesrat unter Hinweis auf das gleiche IFS-Gutachten mit den hier vorgetragenen Argumenten zu verhindern versuchte.
Wird die 20 %ige Kappungsgrenze tatsächlich geltendes Recht, bliebe dem Vermieter, der dennoch eine schnellere Mietanpassung erreichen will, allein der Weg, mit dem Mieter eine Staffelmietvereinbarung nach § 10 II MHG (§ 557 a I RegE) oder eine Mieterhöhungsvereinbarung nach § 10 I MHG (§ 557 I RegE) zu treffen. Diese ist gesetzlich zulässig, da die Kappungsgrenze kein gesetzliches Verbot darstellt (Blank/Börstinghaus, § 2 MHG Rn. 88). Allerdings bleibt die Frage, welcher Mieter sich darauf einlassen wird.

6. Denkbarer Kompromiß
Nun siegt bei Gesetzgebungsverfahren bekanntermaßen nicht immer die juristische Vernunft und die Begrenzung auf gesetzgeberische Notwendigkeiten. Vielmehr gilt es wiederholt Kompromisse zu finden, die es erlauben, die weit aufklappende Schere zwischen juristischer Notwendigkeit und politischer Begehrlichkeit zumindest soweit zu schließen, daß sie sich sinnvoll in ein Gesetz verpacken läßt.
Soll also den Mietern von bislang besonders preisgünstigen Wohnungen die Annäherung an die ortsübliche Vergleichsmiete in weniger einschneidenden Schritten - quasi im Schongang - ermöglicht werden, um die zum Teil schwächeren Geldbeutel nicht schlagartig zu überfordern, muß dies auf einem Weg erfolgen, der dem Vermieter gleichwohl in angemessener Zeit die Erreichung der ortsüblichen Vergleichsmiete ermöglicht. Eine mögliche Kompromißlösung wäre es da, die Erhöhung der Miete um 20 % innerhalb von jeweils zwei Jahren zuzulassen. Der Mieter würde zunächst mit einer geringeren Mieterhöhung konfrontiert, als dies nach geltendem Recht der Fall ist. Allerdings muß der Vermieter seinerseits ein Jahr weniger warten, bis er die Anpassung der Miete an die ortsübliche Vergleichsmiete vorantreiben kann. Auch für ihn wäre dieses Ziel in absehbarer Zeit zu erreichen. Während sich der Mieter in angemessener Form neu orientieren kann, bleibt dem Vermieter ein gesundes Maß an Wirtschaftlichkeit erhalten. Die Anpassung ließe sich in einem vertretbaren Mittelweg für beide erträglich gestalten.
Dies läßt sich an folgendem Beispiel erläutern:
Grundlage bietet eine Nettokaltmiete von 8 DM. Nach geltendem Recht könnte der Vermieter diese auf zunächst 10,40 DM erhöhen. Nach drei Jahren und drei Monaten könnte er sie dann auf 13,52 DM erhöhen. Auf diesem Stand verbliebe sie bis zu einem Ablauf von insgesamt sechs Jahren und sechs Monaten und könnte sodann auf 17,57 DM erhöht werden.
Entsprechend dem RegE könnte der Vermieter die Miete zunächst auf 9,60 DM erhöhen. Nach drei Jahren und drei Monaten erhöhte sich diese auf 11,52 DM. Nach sechs Jahren und sechs Monaten würde diese um weitere 2,30 DM auf 13,82 DM erhöht werden können.
Bei der hier vorgeschlagenen Kompromißlösung könnte der Vermieter die Erhöhung zunächst ebenfalls auf 9,60 DM vornehmen. Die Erhöhung auf 11,52 DM würde dann bereits nach zwei Jahren und drei Monaten erfolgen. Nach vier Jahren und sechs Monaten betrüge die Miete dann 13,82 DM. Nach sechs Jahren und neun Monaten schließlich ließe sie sich auf 16,54 DM erhöhen.
Dies macht also deutlich, daß so eine sanftere Anpassung in absehbarer Zeit erreicht werden könnte, zumal nicht aus den Augen zu verlieren ist, daß Erhöhungen nur bis zur Erreichung der ortsüblichen Vergleichsmiete und eben nicht unendlich möglich sind.
So verwundert es denn auch nicht, daß schon Ende 1998/Anfang 1999 im BMJ hinter verschlossenen Türen über diese Lösung als Kompromißvorschlag nachgedacht wurde. Allerdings ist er bedauerlicherweise noch nicht in die öffentliche Diskussion gelangt.

Autor: RiLG Dirk Both, Rostock