08.03.2001 (GE 5/2001, 329) Der Versuch, das Modernisierungstempo bei freifinanzierten Vorhaben in Sanierungsgebieten durch Mietobergrenzen zu verlangsamen, verstößt gegen das gesetzliche Gebot der Zügigkeit. Darüber hinaus ist es den Behörden auch verwehrt, die Einhaltung von Mietobergrenzen zu fordern, wenn lediglich ein zeitgemäßer Ausstattungszustand hergestellt werden soll. Aber auch sonst bewegen sich die Berliner Behörden mit ihren Mietobergrenzenregelungen im rechtlichen Zwielicht.

1. Vorbemerkung
Jeder kennt das Sprichwort vom Kind, das mit dem Bade ausgeschüttet wird. Eigentlich wollte man dem Kind etwas Gutes tun, nachher ist aber doch etwas Schlechtes herausgekommen. Das Sprichwort paßt auf die Versuche des Landes Berlin und seiner Bezirke, in den Sanierungsgebieten durch Mietobergrenzen eine Verdrängung der ansässigen Bevölkerung zu verhindern.
Dadurch wurden freifinanzierte Sanierungsvorhaben drastisch reduziert1).
Von Experten ist zu hören, daß z. B. Versicherungen und Banken in den Sanierungsgebieten kaum mehr investieren, weil keine hinreichende Rendite zu erzielen ist.
Das Ergebnis verwundert dann nicht. Nach einer argus-Studie über Wegzugsmotive von Mietern aus den fünf Sanierungsgebieten in Prenzlauer Berg vom April 20002) sind von 1994 bis Mitte 1999 44.969 Personen weggezogen. 65 % der Mieter waren mit ihrer Wohnung unzufrieden. Von denjenigen, die in unsanierten Häusern wohnten, nannten 45 % als Umzugsgrund den schlechten Zustand des Hauses und die fehlende Aussicht auf Sanierung! Die Erschwerung privat finanzierter Instandsetzung und Modernisierung durch die Mietobergrenzen hat vielen Bewohnern also nicht genützt, sondern zu einer „Verdrängung“ geführt, die man gerade verhindern wollte. Hier taucht nach einer Stadtflucht besser situierter Familien plötzlich das Schreckgespenst einer abrutschenden Sozialstruktur auf3).

2. Rechtsprechung zu den Mietobergrenzen
Seit fünf Jahren beschäftigen sich die Berliner Verwaltungsgerichte mit Fragen der Mietobergrenzen in Sanierungsgebieten. Bisher liegen nur Entscheidungen in einstweiligen Rechtsschutzverfahren vor. Einzelfragen sind entschieden, die Grundsatzfragen sind nicht umfassend geklärt.

a) Baustopp
1995 war ein Fall aus dem Bezirk Prenzlauer Berg zu entscheiden. Der Eigentümer hatte einen Antrag auf Sanierungsgenehmigung gestellt, diese aber noch nicht erhalten, weil noch Unterlagen über die zu erwartende Miethöhe fehlten. Gleichwohl begann er mit dem Einbau einer Zentralheizungsanlage. Die Baubehörde reagierte mit einem für sofort vollziehbar erklärten Baustopp. Dieser wurde im vorläufigen Rechtsschutzverfahren in zwei Instanzen bestätigt4). Das OVG Berlin kam der Grundsatzfrage sehr nahe, indem es entschied, daß Ziel einer Sanierungssatzung neben der Substanzerneuerung auch der Erhalt der Wohnbevölkerung in ihrer bestehenden Sozialstruktur sein könne; maßgebend sei insoweit das jeweilige Sanierungskonzept5).

b) Notwendige Unterlagen
Solange nicht die notwendigen Unterlagen über die zu erwartenden Miethöhen vorliegen, läuft auch die gesetzliche Fiktionsfrist (§ 145 Abs. 1 BauGB) nicht6). Noch nicht entschieden ist, ob die Behörde ein Ermessen hat zu bestimmen, welche Unterlagen sie für notwendig hält7). Der Antrag nebst vollständigen Unterlagen muß hinsichtlich der Bestimmtheit den Anforderungen genügen, die an die Bestimmtheit der Sanierungsgenehmigung zu stellen sind, sonst tritt die Genehmigungsfiktion nicht ein8).

c) Sofortige Vollziehung
Wird die Auflage angefochten, muß sie nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar erklärt werden. Andernfalls braucht sie der Eigentümer zunächst nicht zu befolgen9).

d) Bestimmtheit
Die Auflage muß zeitlich und sachlich bestimmt sein (§ 37 Abs. 1 VwVfG). Wirtschaftlich einschneidende belastende Regelungen sind in den Verwaltungsakt - oder die Anlagen - so aufzunehmen, daß dieser aus sich heraus verständlich ist und als Vollstreckungsgrundlage dienen kann10). Eine Auflage, die die Dauer der Einhaltung der Mietobergrenze nicht regelt, ist zu unbestimmt, auch wenn sie unanfechtbar ist11).

e) Herstellung des zeitgemäßen
Ausstattungszustandes
Stellt der Eigentümer lediglich den zeitgemäßen Ausstattungszustand einer durchschnittlichen Wohnung her, so ist eine Mietobergrenzen-Auflage unzulässig. Dies ergibt ein Erst-Recht-Schluß aus der in Erhaltungsgebieten geltenden Regelung des § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB. Wenn im Erhaltungsgebiet eine auflagenfreie Genehmigung erteilt werden muß, obwohl dort die Zusammensetzung der Bevölkerung auf Dauer geschützt werden soll, muß diese Regelung erst recht im Sanierungsgebiet gelten, in dem der Staat nur vorübergehend - bis zum Abschluß der Sanierung - interveniert12).

f) Mietsenkungsverlangen
mit Zwangsgeldandrohung
Hält der Vermieter die Mietobergrenzen bei Neuvermietung nicht ein und vermietet die Wohnung mit einer Zusatzvereinbarung an Neumieter, so kann durch ein Mietsenkungsverlangen der Zweck der Auflage, die Wohnung für einkommensschwache Bevölkerungsschichten aus dem Sanierungsgebiet vorzuhalten, nicht erreicht werden. Die Zwangsgeldandrohung erscheint daher rechtlich zweifelhaft13).

3. Zur Zulässigkeit der Mietobergrenzen
Die Berliner Verwaltungsgerichte haben die Frage, ob Mietobergrenzen in der praktizierten Form zulässig sind, bisher nicht ausdrücklich entschieden. Allerdings wird aus dem Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 10. Oktober 1995 abgeleitet, die Rechtsprechung billige grundsätzlich die Mietobergrenzen14). Das geht zu weit, denn selbst wenn es zulässig wäre, in die Sanierungsziele den Schutz einkommensschwacher Bevölkerungsschichten vor Verdrängung aufzunehmen, besagt das nichts über das „Wie“ und die Mittel, die eingesetzt werden dürfen, um dieses Ziel zu erreichen. Nach hier vertretener Auffassung bewegt sich das gesamte System der Mietobergrenzen im juristischen Zwielicht. Die Bedenken ergeben sich aus mehreren Gesichtspunkten.

a) Vorbehalt des Gesetzes
bei Grundrechtseingriffen
Die Sanierungsgenehmigung präsentiert sich vordergründig als begünstigender Verwaltungsakt, während die Mietobergrenzen im unauffälligen Gewand von Auflagen nach § 145 Abs. 4 BauGB festgesetzt werden. Auflagen sind selbständig erzwingbare belastende Verwaltungsakte. Sie enthalten einen Eingriff in das Eigentum, weil der Vermieter gezwungen wird, auf einen Teil der ihm gesetzlich nach §§ 2, 3 Miethöhegesetz (MHG) zustehenden Miete zu verzichten15). Nach dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) sind Eingriffe in das Eigentum nur auf Grund eines parlamentarischen Gesetzes zulässig.
§ 145 Abs. 4 BauGB erlaubt zwar Auflagen oder Bedingungen. Diese Regelung ersetzt aber eine inhaltliche Umschreibung der Art, des Mittels und der Tiefe des Grundrechtseingriffs nicht. Es fehlt eine klare gesetzliche Aussage, daß Mietobergrenzen in Sanierungsgebieten zum Schutz der Bevölkerung vor Verdrängung festgelegt werden können16). Aus § 136 Abs. 4 Nr. 1 BauGB läßt sich dies nicht ableiten. Dort ist von sozialen Erfordernissen an die bauliche Struktur die Rede, nicht von den sozialen Bedürfnissen der Bewohner. Auch § 1 Abs. 5 Nr. 2 BauGB hilft nicht weiter („Wohnbedürfnisse der Bevölkerung bei Vermeidung einseitiger Bevölkerungsstrukturen“). Andernfalls könnten Regelungen über Mietobergrenzen auch in normale Bebauungspläne aufgenommen werden. Der Versuch von Tietzsch17), das Schutzgut der Erhaltung der Zusammensetzung der Bevölkerung (Milieuschutz) aus dem Erhaltungsrecht (§ 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB) in das Sanierungsrecht zu transplantieren, ist abzulehnen18). Spezielle Grundrechtseinschränkungen des Erhaltungsrechts, die an besondere Voraussetzungen geknüpft sind, dürfen nur an-gewandt werden, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind, d. h. eine ErhaltungsVO19) in Kraft gesetzt wurde20).
Die gute Absicht kann eine klare gesetzliche Grundlage nicht ersetzen. Sanierungsgebiete sind keine Enklaven des Rechtsstaates. Der Teufel steckt auch im Detail. Es fehlen Konkretisierungen, ob Mietobergrenzen nur bei schutzbedürftigen Mietern zulässig sind (und nicht bei Ärzten oder Regierungsdirektoren), ob sie auch für frei werdende Wohnungen gelten oder über die Dauer der Begrenzung.
Hier ist jedenfalls die Wesentlichkeitsschwelle für Grundrechtseingriffe überschritten. Der Gesetzgeber muß die wesentlichen normativen Grundlagen des zu regelnden Lebensbereichs selbst festlegen und darf dies nicht der Verwaltung überlassen21). Zwar ist eine Besonderheit des Sanierungsrechts, daß der Gesetzgeber überfordert wäre, Details der Sanierungsziele gebietsbezogen zu fixieren. Beim Schutz einkommensschwacher Bestandsmieter vor Verdrängung durch Sanierungsmaßnahmen handelt es sich aber um eine Frage, die bei jeder Modernisierung in Sanierungsgebieten und auch außerhalb auftritt22). Eine sachtypische Unbestimmtheit des Regelungsinhalts ist hier nicht ersichtlich. Bei der Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen gilt Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen. Wieso sollte es dann zulässig sein, Mietobergrenzen ohne Anhaltspunkt im Gesetz festzulegen? Auch das Ausmaß des staatlichen Eingriffs in verbürgte zivile Rechte bedarf der Eingrenzung. Es kann nicht im Belieben einer Bezirksverwaltung liegen, zu entscheiden, ob die durch Mietobergrenzen ausgelösten Verluste ein Jahr23), fünf Jahre24), sieben Jahre25) oder für die gesamte Dauer der Geltung der Sanierungsverordnung getragen werden müssen26).

b) Vorrang der gesetzlichen
Sanierungsziele
Die Rechtsfrage der Zulässigkeit von Mietobergrenzen wird regelmäßig dahin gestellt, ob das Land Berlin ermächtigt ist, derartige Auflagen in der Sanierungsgenehmigung festzulegen. Zuerst sollte jedoch die einfache Frage beantwortet werden, was das BauGB von dem Eigentümer eines unsanierten Miethauses im Sanierungsgebiet erwartet, was also die vorrangigen gesetzlichen Sanierungsziele sind.
Das Sanierungsrecht dient der Behebung städtebaulicher Mißstände (§ 136 Abs. 2 Nr. 1 BauGB). Dazu gehören ge-rade in den teilweise schwer vernachlässigten Sanierungsgebieten in den östlichen Bezirken Berlins in erster Linie Instandsetzung und Modernisierung der Altbausubstanz von Miethäusern. Die Sanierung unterliegt dem Gebot der Zügigkeit (§ 136 Abs. 1 BauGB). Nach § 148 Abs. 1 Satz 1 BauGB bleibt die Durchführung von Baumaßnahmen den Eigentümern überlassen, soweit die zügige und zweckmäßige Durchführung durch sie gewährleistet ist. Nach § 148 Abs. 2 Nr. 1 BauGB gehört zu diesen Maßnahmen die Modernisierung und Instandsetzung. Ist die bauliche Modernisierung und Instandsetzung abgeschlossen, so ist der Zweck der Sanierungsverordnung erreicht. Der Eigentümer kann verlangen, daß die Sanierung für sein Grundstück als abgeschlossen erklärt wird (§ 163 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Damit wird das Grundstück wieder dem allgemeinen Recht unterstellt.
Die Frage nach den Erwartungen des Gesetzgebers ist damit schon beantwortet: Der Eigentümer eines Miethauses soll, sofern die festgelegten Sanierungsziele keine baulichen Umstrukturierungen auf dem Grundstück vorsehen27), die bauliche Substanz zügig und zweckmäßig instand setzen und modernisieren, sonst nichts. Erfüllt ein Eigentümer diese Erwartungen, so handelt er rechtmäßig. Sein Verhalten deckt sich mit den Zielen des Gesetzes. Ein Grund zur Versagung der Sanierungsgenehmigung nach § 145 Abs. 2 BauGB liegt daher nicht vor. Weder wird die Sanierung unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert - sie wird ja durchgeführt! -, noch läuft das Vorhaben Zielen und Zwecken der Sanierung zuwider.
Auflagen, die den Eigentümer derart belasten, daß er zeitweilig oder ganz von einer Sanierung Abstand nimmt, weil sie sich wirtschaftlich nicht mehr rentiert, sind verboten, weil sie dem Gebot der Zügigkeit widersprechen. Der Staat darf die gewünschte zügige Sanierung nicht erschweren, sondern sollte sie durch Rat und Förderung unterstützen. Eine Bestätigung findet diese Auffassung in § 177 BauGB. Falls eine bauliche Anlage nach ihrer inneren oder äußeren Beschaffenheit Mißstände und Mängel aufweist, kann die Gemeinde mit einem Modernisierungs- und Instandsetzungsgebot reagieren (§ 177 Abs. 1 BauGB). Liegt das Grundstück außerhalb eines Sanierungsgebietes, so ist keinerlei Grundlage für eine Mietobergrenzen-Auflage vorhanden. Danach erscheint es geradezu widersinnig, Eigentümer in einem Sanierungsgebiet zusätzlich zu belasten, obwohl der Instandsetzungs- und Modernisierungsbedarf in Sanierungsgebieten meist höher ist und die wirtschaftliche Rentabilität regelmäßig geringer.
Die Misere der Mietobergrenzen liegt darin, daß man zu wenig das Gesetz beachtet und zuviel Politik macht. Das gesetzliche Gebot der Zügigkeit (§ 136 Abs. 1 BauGB) ist nicht nur zwingend, es liegt von Gesetzes wegen im öffentlichen Interesse. Es ist auch vernünftig. Denn mit der Festlegung eines Sanierungsgebietes ist gewissermaßen die Einweisung in ein Krankenhaus verbunden, in dem städtebauliche Operationen durchgeführt und besondere rechtliche Arzneien verabreicht werden. Krankenhausaufenthalte sollten aber so kurz wie möglich dauern, damit der Patient bald wieder entlassen werden kann.
Anstatt sich am gesetzlichen Gebot der Zügigkeit zu orientieren, hat sich die Berliner Senatsverwaltung für Stadtentwicklung offenbar auf das Prinzip verlegt, das Tempo der Modernisierung zu verlangsamen und den Modernisierungsprozeß zu „zähmen“28). Dementsprechend unterstützen die Stadtplanungsämter entsprechende Vorhaben nicht, sondern halten die Sanierungsgenehmigung zurück. Sie entfachen einen monatelangen Papierkrieg mit den Investoren wegen der künftigen Miethöhen, verlangen die Vorlage von Modernisierungsvereinbarungen mit den Mietern und ähnliches. Der Sache nach wird die freifinanzierte Modernisierung von den Behörden durch die Festlegung von Miet-obergrenzen massiv be- und teilweise ganz verhindert. Zwar hat der Berliner Senat in den Leitsätzen zur Stadterneuerung in Berlin vom 31. August 1993 als ein Sanierungsziel den Schutz vor Verdrängung der Bevölkerung formuliert. Dabei wird verkannt, daß die gesetzlich fixierten Sanierungsziele Vorrang genießen (Vorrang des Gesetzes, Art. 20 Abs. 3 GG). Das Nebenziel des Schutzes der ansässigen Bevölkerung vor Verdrängung überwuchert das gesetzliche Hauptziel einer zügigen Stadtreparatur. Die Sanierungsbehörden treten auf das Bremspedal und behindern eine zügige private Sanierung. Das ist unzulässig.
Vernachlässigt wurde bisher auch die sonst gängige Differenzierung zwischen staatlicher Aufgabe und dem dafür erforderlichen Mittel. Es entspricht anerkannter rechtsstaatlicher Doktrin, daß die Aufgabe allein nicht schon das Mittel zur Aufgabenerfüllung liefert29). Mag es zulässig sein, den Schutz der einkommensschwachen Bestandsmieter in die Sanierungsziele aufzunehmen, so ist damit allein eine Auflage nach § 145 Abs. 2 BauGB noch nicht gerechtfertigt. So kann als Sanierungsziel z. B. vorgesehen sein, Seitenflügel und Querriegel von Miethäusern zur Schaffung von Grünflächen im Blockinnnenbereich abzureißen (Entkernung). Dies rechtfertigt aber nicht, etwa die Sanierungsgenehmigung für die Modernisierung eines Vorderhauses mit der Bedingung zu versehen, zunächst müßten Seitenflügel und Quergebäude abgerissen werden. Vielmehr muß die Durchsetzung dieser Ziele nach §§ 146, 147 BauGB erfolgen. Die Kosten der Ordnungsmaßnahmen hat nicht der Eigentümer zu tragen, sondern die Gemeinde30). Bei dem Sanierungsziel des Schutzes einkommensschwacher Mieter vor Verdrängung muß der Staat seine Möglichkeiten nach § 164 a Abs. 2 Nr. 5 BauGB (Einsatz von Städtebauförderungsmitteln), § 180 BauGB (Sozialplan) und § 181 BauGB (Härteausgleich) wahrnehmen.
Im übrigen stehen Sanierungsziele und -maßnahmen unter dem Rechtsgebot des § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB, wonach die öffentlichen und die privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind. Angesichts des in den Beschlüssen zu den Mietobergrenzen herrschenden Gießkannenprinzips, das alle Mieter ohne Rücksicht auf ihre Einkommensverhältnisse begünstigt, ist von einer gerechten Abwägung, die auch die Interessen der durch die Instandsetzung und Modernisierung finanziell stark belasteten Vermieter berücksichtigt, wenig zu spüren.

c) Miethöhegesetz gilt
auch in Sanierungsgebieten
Das allgemeine Mietrecht findet auch in Sanierungsgebieten Anwendung31).
Dementsprechend gelten zivilrechtlich für Vermieter und Mieter die Vorschriften des § 541 b BGB und des § 3 MHG. Vielfach wird verkannt, daß diese Vorschriften dem Vermieter keineswegs das Recht verleihen, beliebig zu modernisieren. Vielmehr sind die gegenläufigen Interessen des Mieters auch hinsichtlich der zu erwartenden Erhöhung des Mietzinses im Härtefall durchaus zu berücksichtigen. Der Mieter muß aber eine Modernisierung immer dulden, wenn sie nur den allgemein üblichen Standard herbeiführt (§ 541 b Abs. 1 Satz 3 BGB). Hier hat sich der Gesetzgeber dafür entschieden, daß der Vermieter die Bausubstanz und Ausstattung des Gebäudes auf den üblichen Standard heben darf; der Mieter muß die Erhöhung der Miete hinnehmen. Es handelt sich um eine zwingende Abwägungsregel32). § 3 MHG verleiht dem Vermieter das Recht, 11 % der Modernisierungskosten auf die Miete aufzuschlagen; die Instandsetzungskosten, die im Sanierungsgebiet immer anfallen dürften, muß er selbst tragen. Nach dem Referentenentwurf eines Mietrechtsreformgesetzes vom 20. März 2000 sollen nur noch 9 % der Modernisierungskosten auf die Miete aufgeschlagen werden dürfen33).
Diese bundesrechtlichen Mietregelungen sind abschließend. Das BauGB enthält keine abweichende Vorschrift (lex specialis), die den Vermieter daran hindern könnte, auch im Sanierungsgebiet entsprechende Mieterhöhungen vorzunehmen. Die Zivilgerichte müßten grundsätzlich solche Mieterhöhungen bestätigen. Abweichende landesrechtliche Regelungen welcher Art auch immer für Sanierungsgebiete wären unzulässig, weil Bundesrecht Landesrecht bricht (Art. 31 GG). Damit stellt sich die interessante Frage, ob öffentlich-rechtliche Auflagen in einer Sanierungsgenehmigung, die niedrigere Mieten vorsehen, zivilrechtlich verbindlich sind34).

d) Mietobergrenzen bei zeitgemäßem
Ausstattungszustand unzulässig
Dient die Modernisierung der Herstellung des zeitgemäßen Ausstattungszustands einer durchschnittlichen Wohnung unter Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen (vgl. § 172 Abs. 4 Satz 3 BauGB), ist eine Sanierungsgenehmigung zwingend ohne Mietobergrenzen-Auflage zu erteilen35).
Auf die obigen Ausführungen wird verwiesen36).
Die Kritik von Tietzsch37) an dieser Rechtsprechung überzeugt nicht. Ob § 172 Abs. 4 Satz 3 BauGB rechtspolitisch geglückt ist bzw. die konkrete Formulierung der Novelle als „blanker Unfug“ angesehen wird, darf ein Gericht bei seiner Entscheidung nicht berücksichtigen (Art. 20 Abs. 3 GG), soweit die Grenze der Verfassungswidrigkeit nicht berührt ist. Im übrigen deckt sich die gesetzgeberische Wertung weitgehend mit der in § 541 b Abs. 1 BGB und kann daher so schlecht nicht sein. Die Anhebung des Wohnungsstandards auf eine zeitgemäße Ausstattung ist ungeachtet höherer Mietbelastungen sinnvoll. Wird sie bei einer Teilmodernisierung aufgeschoben, so bleibt der Substandard auf lange Zeit festgeschrieben. Im übrigen ist kein Raum mehr für Mietobergrenzen-Auflagen, wenn der Gesetzgeber anordnet, daß unter bestimmten Voraussetzungen eine Genehmigung erteilt werden muß und genau diese Voraussetzungen vorliegen38).
Weil Luxusmodernisierungen ohnehin nicht häufig sind, dürfte das Instrument der Mietobergrenzen-Auflage bei Herstellung nur der zeitgemäßen Ausstattung in einem großen Teil der Fälle nicht einsetzbar sein. Was aber ist im einzelnen der zeitgemäße Ausstattungszustand einer durchschnittlichen Wohnung, und wie sind die bauordnungsrechtlichen Mindesterfordernisse zu berücksichtigen? Eine Parallele zu § 541 b Abs. 1 S. 3 BGB dürfte nicht sinnvoll sein. Die unbestimmten Rechtsbegriffe dieser Vorschrift „allgemein üblicher Ausstattungszustand“ wurden vom Bundesgerichtshof dahin ausgelegt, daß der Zustand bei der überwiegenden Mehrzahl von Mieträumen - mindestens zwei Drittel in Gebäuden gleichen Alters innerhalb der Region - angetroffen wird39). Diese Rechtsprechung stellt auf den empirisch zu ermittelnden Ist-Zustand der Wohnungen, nicht auf einen normativen Soll-Zustand, angelehnt etwa an den Standard im sozialen Wohnungsbau ab40).
Der Wortlaut des § 172 Abs. 4 S. 3 BauGB läßt eine auf empirische Tatsachen gestützte Auslegung kaum zu. Der zeitgemäße Ausstattungszustand ist unabhängig davon, wie die Wohnungen im Sanierungsgebiet tatsächlich ausgestattet sind und auch unabhängig davon, ob das Sanierungsgebiet in Tiergarten oder in Prenzlauer Berg liegt. Dafür spricht auch der Hinweis auf die bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen, die ja überall in Berlin gleichermaßen gelten. Anhaltspunkte könnten hier die Förderungsrichtlinien für Modernisierungen geben41). Dazu gehören Maßnahmen zur Behebung unzureichender sanitärer Verhältnisse (Nr. 2.2), Grundrißänderungen oder Zusammenlegung von Wohnungen wegen unzureichender Belichtung und Belüftung (Nr. 2.3), Zentralheizungsanlagen und Energiesparmaßnahmen wie Fassadendämmung und doppelverglaste Fenster (Nr. 2.4). Wenn nämlich der Staat öffentliche Mittel für die Modernisierung einsetzt, muß diese mit den Sanierungszielen vereinbar sein und kann wohl kaum als Luxusmodernisierung abqualifiziert werden. Das aber, was der Staat als sinnvolle Ausstattung fördert, kann er dem Privatmann, der die Modernisierung aus eigener Tasche bezahlt, nicht als Luxusausstattung verweigern. Für die Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe im einzelnen dürfte noch viel juristische Arbeit zu leisten sein. Einbauküchen gehören wohl nicht zum zeitgemäßen Ausstattungszustand, zumal die Bauordnung in § 45 Abs. 2 keine Details über die Küchenausstattung vorschreibt.

e) Mietobergrenzen bei
„Luxusmodernisierung“?
Will der Eigentümer über den zeitgemäßen Ausstattungszustand hinaus modernisieren (z. B. Aufzüge, Loggien, Einbauküchen, besonders luxuriöse Herstellung), so stellt sich das Problem des „Hinausmodernisierens“42) in voller Schärfe. Damit gerät das Sanierungsziel der Verhinderung der Verdrängung einkommensschwacher Gruppen, sollte dieses überhaupt in Form von Mietobergrenzen sicherbar sein, in Gefahr. Während im Erhaltungsgebiet darauf mit einer Versagung der Baugenehmigung reagiert werden kann43), wäre die Versagung der sanierungsrechtlichen Genehmigung nach § 145 Abs. 2 BauGB nicht unproblematisch. Es spricht nämlich grundsätzlich nichts dagegen, daß im Sanierungsgebiet auch Wohnungen mit besonderem Standard geschaffen werden, weil es sich bei der Sanierungsverordnung nur um eine temporäre Regelung handelt und aufwendigere Modernisierungsmaßnahmen nach der Entlassung aus der Sanierung - abgesehen von den zivilrechtlichen Hemmnissen - öffentlich-rechtlich ohnehin wieder zulässig sind. In diesem Bereich sind m. E. Auflagen nach § 145 Abs. 4 BauGB zulässig, die aber nicht mit den derzeitigen Mietobergrenzen verwechselt werden dürfen. In einem solchen Fall müßte die Kostendifferenz zwischen der auflagenfrei zu erlaubenden zeitgemäßen Ausstattung und der zusätzlichen „Luxusmodernisierung“ ermittelt werden. Dem Bauherrn müßte dann durch eine Nebenbestimmung (zu denken wäre an den Abschluß von Verträgen zugunsten Dritter mit dem Land Berlin nach § 328 BGB) aufgegeben werden, daß er diese Kosten nicht nach § 3 MHG auf schutzbedürftige Bestandsmieter abwälzt. Das Gießkannenprinzip, nach dem derzeit alle Mieter (vom Yuppie bis zum armen Studenten) ohne Rücksicht auf ihr Einkommen von den Mietobergrenzen profitieren, verletzt allerdings den Grundsatz der gerechten Abwägung der öffentlichen und privaten Belange nach § 136 Abs. 3 BauGB.

f) Mietobergrenzen bei
leerstehenden Wohnungen
Die Mietobergrenzen-Auflagen gelten ausdrücklich auch für leerstehende Wohnungen. Damit soll erreicht werden, daß im Sanierungsgebiet bezahlbare Wohnungen für die dort wohnenden Mieter, die ihre Wohnung wechseln wollen oder müssen, weiter vorhanden sind. Diese Rechnung wird allerdings ohne den (Haus-) Wirt gemacht. Der Vermieter kann sich die neuen Mieter nach Belieben aussuchen. Erfahrungsgemäß wird der Mieter bevorzugt, der ein besonders gutes Einkommen nachweist. Der Wunsch eines Mieters, in seinem bisherigen Kiez zu verbleiben, interessiert den Vermieter kaum. Faktisch ziehen also in einer großen Zahl von Fällen Mieter in die leerstehenden Wohnungen ein, die eine Marktmiete ohne weiteres bezahlen könnten, profitieren also ohne erkennbare Rechtfertigung von den Miet-obergrenzen. Der Zweck der Auflage, Bewohner im Gebiet zu halten, wird verfehlt. Die Auflage ist zur Zweckerreichung weitgehend untauglich. Wenn sich zeigt, daß der Zweck einer Maßnahme nicht erreicht werden kann, ist diese unzulässig (§ 11 Abs. 3 ASOG). Diese Vorschrift ist Ausdruck des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Darüber hinaus liegt ein Verstoß gegen das sanierungsrechtliche Abwägungsgebot vor. Von einer gerechten Abwägung (§ 136 Abs. 3 BauGB) kann nicht die Rede sein, wenn mit staatlichem Zwang Mieter auf Kosten des Vermieters subventioniert werden, die in keiner Weise schutzwürdig sind44).
Wirksam wäre nur eine Belegungsbindung im Wege der Auflage, wie sie zulässigerweise bei geförderten Wohnungen verlangt wird45). Dort aber erhält der Grundstückseigentümer eine Gegenleistung und muß sich dann auch am goldenen Zügel führen lassen. Ohne Fördermittel ist eine Auflage dieser Art nicht zulässig.

Zusammenfassung
Der Versuch, das Modernisierungstempo in Sanierungsgebieten bei freifinanzierten Vorhaben durch Mietobergrenzen zu verlangsamen, verstößt gegen das gesetzliche Gebot der Zügigkeit (§ 136 Abs. 1 BauGB). Die Befugnis zur Festlegung von Sanierungszielen (§ 140 Nr. 3 BauGB) enthält nicht zugleich eine Ermächtigung, in Sanierungsgebieten mietrechtliche Sonderregelungen zu Lasten der Vermieter einzuführen. Dazu bedürfte es einer bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage. Die Festlegung von Mietobergrenzen auch bei leerstehenden Wohnungen verstößt wegen weitgehender Zweckverfehlung gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

1) Partsch NVwZ 1997, 139; Lammek/Berger GE 1997, 1302
2) Bericht in Vorort (Stadtteilzeitung Prenzlauer Berg) 2000 Nr. 7/8 S. 10
3) Kreutzer, Vorort (Stadtteilzeitung Prenzlauer Berg) 1999 Nr. 10 S. 8
4) Beschluß der 19. Kammer vom 5.7.1995 - VG 19 A 1139.95 - und Beschluß des OVG Berlin vom 10.10.1995 - OVG 2 S 7.95 - NVwZ 1996, 920 = BRS 57 Nr. 284
5) Beschluß vom 10.10.1995 aaO. (Fn. 4)
6) OVG Berlin, Beschluß vom 10.10.1995 aaO. (Fn. 4)
7) wohl kaum, vgl. Verfahren VG 19 A 212.00, zur Veröffentlichung in GE vorgesehen.
8) VG Berlin, Beschluß vom 29.8.2000 - VG 13 A 142.00 -
9) VG Berlin, Beschluß vom 18.12.1976 - VG 19A 1325.96 -, GE 1997, 191; Beschluß vom 11.2.2000 - VG 19 A 18.00 -, GE 2000, 353
10) VG Berlin, Beschluß vom 18.12.1976 - VG 19 A 1325.96 -, GE 1997, 191
11) VG Berlin, Beschluß vom 11.2.2000 - VG 19 A 18.00 -, GE 2000, 353
12) VG Berlin, Beschluß vom 11.2.2000 - VG 19 A 18.00 - GE 2000, 353; so auch Lammek/Berger GE 1997, 1302, 1313
13) VG Berlin, Beschluß vom 28.7.2000 - VG 19 A 345.99 - GE 2000, 1551
14) Tietzsch NVwZ 1996, 870
15) So ausdrücklich Nr. 1 Abs. 2 eines Entwurfs von Ausführungsvorschriften der Senatsverwaltung für Bau- und Wohnungswesen zu Mietobergrenzen vom 28.5.1999
16) so auch Partsch NVwZ 1997, 139, 140; Lammek/Berger GE 1997, 1302 m. w. N.
17) Stadtsanierung ohne Verdrängung, Gutachten für die Senatsverwaltung für Bau- und Wohnungswesen Berlin, 1996 S. 36, ebenso May DÖV 1994, 862,866; Peine DÖV 1992, 85,86
18) So aber Breuer, Bauplanungsrechtliche Instrumente zum Schutz der Sozialstruktur, 1985, 30; May DÖV 1994, 862, 865; diesem folgend OVG Berlin, Beschluß vom 10.10.1995 (Fn. 3); a. A. Lammek/Berger, GE 1997, 1302, 1314; Partsch NVwZ 1997, 139
19) Im Stadtstaat Berlin ergehen Sanierungssatzungen und Erhaltungssatzungen als Verordnungen, § 246 Abs. 2 BauGB, §§ 15, 18 AGBauGB
20) a. A. Tietzsch aaO. (Fn. 17) S. 36
21) BVerfGE 83, 130, 142; vgl. auch Lammek/Berger GE 1997, 1302, 1304
22) Daher ist der Konflikt auch in § 541 b BGB geregelt
23) So die Praxis in den westlichen Bezirken Berlins; durch Widerspruchsbescheid vom 24.10.2000 hat die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung eine fünfjährige Begrenzung abgeändert, die der Bezirk Prenzlauer Berg festgesetzt hatte
24) so z. B. Beschluß des Bezirksamts Prenzlauer Berg vom 23.2.1999, Vorort (Stadtteilzeitung) 1999 Nr. 6 S. 17
25) So im Bezirk Lichtenberg
26) In Berlin soll es 35 Jahre alte Sanierungsverordnungen geben.
27) z. B. Abriß eines Querriegels, sonstige Entkernungsmaßnahmen etc.
28) Von einer solchen Äußerung bei einem Fachseminar wurde mir berichtet
29) vgl. u. a. Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Aufl. § 8 II S. 33
30) Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 4. Aufl. § 147 Rdnr. 1
31) vgl. u. a. May DÖV 1994, 862, 863
32) Palandt, 59. Aufl. § 541 b Rdnr. 17
33) ZMR 2000, Sonderdruck
34) Das Amtsgericht Charlottenburg erlaubte Mieterhöhungen nach § 2 MHG trotz Auflagen bezüglich § 3 MHG im Erhaltungsgebiet, GE 1999, 841
35) VG Berlin, Beschluß vom 11.2.2000 - VG 19 A 18.2000 -, GE 2000, 353; so auch Lammek/Berger, GE 1997,1302, 1313/1314
36) oben 2 e
37) MM 2000, 176
38) a. A. Tietzsch, MM 2000, 176; die derzeitige Baustadträtin in Prenzlauer Berg meint, sie brauche die Rechtsauffassung des Verwaltungsgericht nicht zu teilen, Vorort (Stadtteilzeitung) 2000 Nr. 12 S. 7
39) Beschluß vom 19.2.1992, JZ 1993, 623
40) dafür Blümmel, GE 1983, 47, 49 und 555
41) vgl. ModInstRL 95 - soziale Stadterneuerung, ABl. 1994, 3467
42) BGH, JZ 1993, S. 623, 625
43) BVerwG, Urteil vom 12.2.1996 - 14 B 90.1485 -
44) Mir wurde berichtet, daß eine freigewordene Wohnung am Kollwitzplatz an einen Mieter mit einem Monatseinkommen von 13.000 DM netto vermietet wurde.
45) ModInst 95 Nr. 6.2

Autor: VRiVG Dr. Wolf Rüdiger von Hase