Archiv / Suche
Unklar, unpraktikabel, ungeeignet, unangemessen: Massive Bedenken an der Verfassungskonformität
Mietpreisbremse stößt in der Rechtswissenschaft auf erhebliche Bedenken
03.09.2014 (GE 16/2014, S. 1027) Die geplante Mietpreisbremse hat inzwischen auch zu erheblicher Kritik aus einer Ecke geführt, aus der man sie nicht unbedingt erwarten durfte. Dr. Ulf Börstinghaus, der Vorsitzende des deutlich mieterfreundlich ausgerichteten Deutschen Mietrechtstages, lässt kein gutes Haar an dem Gesetzesvorhaben. Die Regelungen seien unklar, unpraktikabel, streitträchtig, unangemessen, nicht zielführend und ernsten verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt.
Mit dem im März von Bundesjustizminister Heiko Maas vorgelegten Referentenentwurf eines„Gesetzes [...] zur Dämpfung des Mietanstiegs auf angespannten Wohnungs- märkten [...]“ und seinen rechtlichen Folgen und verfassungsrechtlichen Aspekten – insbesondere der darin enthaltenen Miet- preisbremse – beschäftigten sich jüngst Beiträge von Professor Dr. Lars Leuschner (1) und RiAG Dr. Ulf P. Börstinghaus (2); beide äußerten dabei „ernst zu nehmende“ (Börstinghaus) bzw.„massive“ (Leuschner) Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes im Hinblick auf die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes.
Im Grunde läuft alles auf die Frage hinaus, ob es in Deutschland ein Grundrecht auf eine Wohnung in einem bestimmten Quartier gibt.
Das Bundesinstitut für Bau-, Stadt und Raumforschung im Bundesamt für Bau- wesen stellte erst kürzlich in einer Studie fest, dass es sich bei der in der Öffentlichkeit wahrgenommenen Diskrepanz zwischen Bestands- und Angebotsmieten lediglich um ein regionales Problem handelt und sich auf einige hochattraktive Quartiere beschränkt (3). Börstinghaus weist darauf hin, dass bereits das Datenmaterial bzw. die aus dem Datenmaterial gezogenen Schlussfolgerungen, mit denen der Gesetzesentwurf arbeitet, objektiv falsch sein, und systematische Fehler aufwiesen. Die Annahme, dass 20 % aller deutschen Wohnraummietverhältnisse in „angespannten Quartieren“ lägen, sei viel zu hoch.
Der Referentenentwurf ermöglicht durch § 556 d BGB (n.F.) eine Kappung von Neuvertragsmieten in Gebieten mit angespanntem Wohnungsmarkt bei 10 % über der ortsüblichen Vergleichsmiete. Diese Gebiete können von der Landesregierung für fünf Jahre ausgewiesen werden.
Wann allerdings eine Wohnungsknappheit vorliegt, und ob diese quartiers- oder gemeindebezogen sein muss, wird nicht näher bestimmt. Damit ist bereits fraglich, ob ein angespannter Wohnungsmarkt in einem Teil einer Gemeinde nicht durch ausreichend freistehende Wohnungen an anderer Stelle in dieser Gemeinde ausgeglichen wäre. In Berlin beispielsweise könnte das bedeuten, dass ausreichend vorhandene preiswerte Wohnungen am Stadtrand eine Verteuerung und Verknappung in der Innenstadt ausgleichen würden.
Der für die Einführung einer regionalen Mietpreisbremse nachzuweisende tatsächliche Mangel an Wohnraum ist aber nur eine Komponente dieses Instruments. Bereits diese nachzuweisen dürfte schwer fallen und die Zivilgerichte zusätzlich belasten. Als zweite Komponente kommt aber hinzu, dass die ortsübliche Vergleichsmiete zu ermitteln ist. Die ortsübliche Vergleichsmiete sei ein unbestimmter Rechtsbegriff, der in der Praxis durchaus Probleme bereite, so Börstinghaus.
In Deutschland verfügten nur ca. 2,5 % der Gemeinden über einen Mietspiegel, höchstens jeder zehnte davon sei ein „qualifizierter“ Mietspiegel. In vielen Gemeinden ohne Mietspiegel oder ohne qualifizierten Mietspiegel gelte bereits die herabgesetzte Kappungsgrenze – künftig mithin auch die Mietpreisbremse. Hier müsse sich der Vermieter bei der Festlegung der Neuvertragsmiete anderer Mittel bedienen, und vor demselben Problem stehe dann der Mieter, wenn er die Miethöhe substantiell rügen wolle. Am Ende wisse weder der Vermieter noch der Mieter, wie hoch die ortsübliche Miete wirklich sei. Börstinghaus:„Ein Gesetz, das vom Anwender Unmögliches verlangt, dürfte verfassungsrechtlich zumindest zweifelhaft sein.“ Börstinghaus befürchtet auch, dass bestehende Mietspiegel wohl häufiger angegriffen werden und letztlich auch die Bereitschaft, Mietspiegel überhaupt zu erstellen, sowohl bei Vermieterverbänden als auch bei den Gemeinden nachlässt. Problematisch bei dem jetzigen Mietspiegel sei mit Blick auf die Mietpreisbremse zudem, dass durch die Praxis der Extremwertbereinigung schon bisher die neuesten Neuvertragsmieten aus der Statistik gestrichen würden und laut einer Studie des IWU-Institut Darmstadt der jetzige, ohnehin magere Anstieg der ortsüblichen Vergleichsmiete von bisher ca. 2 % jährlich durch Einführung der Mietpreisbremse von 10 % praktisch auf null reduziert werde, was unter Berücksichtigung der Inflation einer de-facto-Entwertung gleichkäme.
Über den Fauxpas, dass der Gesetzentwurf vorsieht, bei Neuvermietung die zuletzt „geschuldete“ Miete zu verlangen, wo doch wohl die „vereinbarte“ Miete gemeint ist, berichteten wir bereits (GE 2014 [8] 883); auch Börstinghaus greift das auf. Er sieht außerdem eine große Anzahl von Problemen auf die Praxis zukommen, die u. a. aus Formulierungen resultieren, die zur Verhinderung der Umgehung dienen sollen. So finden Mieterhöhungen im letzten Mietjahr beispielsweise keine Berücksichtigung in der Neuvertragsmiete. In Missbrauchsfällen sei das gerechtfertigt. In der Mehrzahl der Fälle hätten die Mietparteien eine Mieterhöhung (freiwillig) vereinbart, ohne an eine Beendigung des Mietverhältnisses zu denken; hier fände eine unberechtigte Inkriminierung statt. Umgekehrt bliebe böswilligen Mietvertragsparteien die Möglichkeit erhalten, formal eine allgemeine Mieterhöhung nach § 558 BGB durchzuführen, die bei Neuvermietung nicht wieder abgezogen wird. Das Fazit des Mietrechtlers: Einen wirksamen Schutz gegen Missbrauch bei Zusammenwirken von Mietern und Vermietern gebe es an dieser Stelle nicht.
Mieterhöhungen aufgrund von Modernisierungsmaßnahmen darf der Vermieter nach den Vorstellungen des Referentenentwurfs berücksichtigen, er darf also bei Neuvermietung die ortsübliche Miete plus 10 % plus Modernisierungszuschlag verlangen. Dabei muss der Modernisierungszuschlag vom Vormieter noch gar nicht verlangt worden sein, es reicht aus, dass der Vermieter das Recht dazu gehabt hätte (beispielsweise auch bei Modernisierungsmaßnahmen zwischen zwei Mietverhältnissen oder auch in Fällen, in denen er die an und für sich zulässige Mieterhöhung aus Härtegründen nicht durchsetzen konnte).
Hier entsteht das Problem, dass der neue Mieter nur schwer zwischen Modernisierung und Instandhaltung unterscheiden kann, zumal die auch bis zu drei Jahre zurückliegen dürfen, es aber muss, um substantiiert gegen die aus seiner Sicht überhöhte Neuvertragsmiete vorzugehen; der Auskunftsanspruch des Mieters reicht da zur Klärung nicht aus, meint Börstinghaus. Bei Neubau und umfassender Modernisierung sind höhere Mieten erlaubt – aber was ist denn eine umfassende Modernisierung? Weitere Mieterhöhungen im Neubau nach erstmaliger Vermietung wären nach dem Referentenentwurf prinzipiell nur bei Indexmietverträgen möglich, da hier auch alle weiteren Stufen nicht der Mietpreisbremse unterliegen.
Anders sieht es bei Staffelmietverträgen im Neubau aus, denn hier soll die Mietpreisbremse ab der zweiten Staffel gelten. Generell werde es zukünftig schwer, die Staffelung korrekt zu berechnen.
Dies seien nur einige der Schwachstellen der Gesetzesvorlage, die es äußerst fraglich erscheinen lassen, ob letztlich das angestrebte Ziel, einkommensschwächeren Bevölkerungsschichten Zugang zu Wohnraum in angespannten Märkten zu ermöglichen, erreicht werde.
Mehr Wohnungen entstünden durch das Gesetz jedenfalls erst einmal nicht. Die Auswirkungen auf den Neubau könnten fatal sein. Auch Investitionen in den Wohnungsbestand würden zurückgehen, wenn alle Preise durch Mietspiegel eingeebnet würden – unabhängig von der Qualität. Profitieren würden einkommensstarke Wohnungsinteressenten, die – vom Vermieter bevorzugt – weniger Miete zahlen müssten.
Schwer absehbar – und das scheint eine der größten Sorgen von Börstinghaus zu sein – wären die Auswirkungen auf das gesamte Vergleichsmietensystem, wenn durch die Kappung der Neumieten der Marktbezug vollständig verloren ginge. Hier sehen sowohl Börstinghaus als auch Leuschner einen großen Eingriff in das Eigentumsrecht nach Art. 14 Abs. 1 GG. Zwar sind solche Eingriffe unter Abwägung aller Interessen zulässig. Die alte Kappungsgrenze von maximal 30 % in drei Jahren für Bestandsmieterhöhungen habe das Bundesverfassungsgericht bekanntlich für verfassungsgemäß gehalten, allerdings nicht isoliert, sondern unter Berücksichtigung des gesamten damaligen Gesetzespakets, das Verfahrenserleichterungen für den Vermieter brachte und auch eine neue Begriffsdefinition der ortsüblichen Miete, die zu einem Mietanstieg führte. Im aktuellen Entwurf sei das allerdings anders.
Unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsprinzips sei zu prüfen, ob die gesetzgeberischen Maßnahmen geeignet, erforderlich und angemessen seien. Beide Autoren – Börstinghaus wie Leuschner – verneinen das.
Börstinghaus nennt als Alternative die Wiederbelebung des § 5 WiStG, der wie eine Mietpreisbremse unangemessen hohe Mieten unter Ausnutzung eines knappen Angebots verbietet. Diese Regelung wurde durch die Rechtsprechung des BGH und dessen hohe Anforderungen an das Wort „Ausnutzung“ praktisch wirkungslos, eine Wiederbelebung hält Börstinghaus jedenfalls für einfacher als die jetzt vorgesehene Einführung einer Mietpreisbremse.
Da in Deutschland derzeit keine flächendeckende Wohnungsnot herrscht, durch die Bürger von Obdachlosigkeit bedroht werden, ist es jedenfalls fraglich, ob solche Einschnitte in die grundgesetzlichen Rechte der Vermieter tatsächlich notwendig und verfassungskonform sind.
1) Prof. Dr. Lars Leuschner, NJW 27/2014, 1929
2) RiAG Dr. Ulf Börstinghaus, DWW 7-8/2014, 202
3) Bundesinstititut für Bau-, Stadt und Raumforschung im Bundesamt für Bauwesen und Raumforschung: „Aktuelle Mietentwicklung ortsübliche Vergleichsmiete: Liegen die erzielbaren Mietpreise mittlerweile deutlich über dem ortsüblichen Bestandsmieten-Niveau?“
Im Grunde läuft alles auf die Frage hinaus, ob es in Deutschland ein Grundrecht auf eine Wohnung in einem bestimmten Quartier gibt.
Das Bundesinstitut für Bau-, Stadt und Raumforschung im Bundesamt für Bau- wesen stellte erst kürzlich in einer Studie fest, dass es sich bei der in der Öffentlichkeit wahrgenommenen Diskrepanz zwischen Bestands- und Angebotsmieten lediglich um ein regionales Problem handelt und sich auf einige hochattraktive Quartiere beschränkt (3). Börstinghaus weist darauf hin, dass bereits das Datenmaterial bzw. die aus dem Datenmaterial gezogenen Schlussfolgerungen, mit denen der Gesetzesentwurf arbeitet, objektiv falsch sein, und systematische Fehler aufwiesen. Die Annahme, dass 20 % aller deutschen Wohnraummietverhältnisse in „angespannten Quartieren“ lägen, sei viel zu hoch.
Der Referentenentwurf ermöglicht durch § 556 d BGB (n.F.) eine Kappung von Neuvertragsmieten in Gebieten mit angespanntem Wohnungsmarkt bei 10 % über der ortsüblichen Vergleichsmiete. Diese Gebiete können von der Landesregierung für fünf Jahre ausgewiesen werden.
Wann allerdings eine Wohnungsknappheit vorliegt, und ob diese quartiers- oder gemeindebezogen sein muss, wird nicht näher bestimmt. Damit ist bereits fraglich, ob ein angespannter Wohnungsmarkt in einem Teil einer Gemeinde nicht durch ausreichend freistehende Wohnungen an anderer Stelle in dieser Gemeinde ausgeglichen wäre. In Berlin beispielsweise könnte das bedeuten, dass ausreichend vorhandene preiswerte Wohnungen am Stadtrand eine Verteuerung und Verknappung in der Innenstadt ausgleichen würden.
Der für die Einführung einer regionalen Mietpreisbremse nachzuweisende tatsächliche Mangel an Wohnraum ist aber nur eine Komponente dieses Instruments. Bereits diese nachzuweisen dürfte schwer fallen und die Zivilgerichte zusätzlich belasten. Als zweite Komponente kommt aber hinzu, dass die ortsübliche Vergleichsmiete zu ermitteln ist. Die ortsübliche Vergleichsmiete sei ein unbestimmter Rechtsbegriff, der in der Praxis durchaus Probleme bereite, so Börstinghaus.
In Deutschland verfügten nur ca. 2,5 % der Gemeinden über einen Mietspiegel, höchstens jeder zehnte davon sei ein „qualifizierter“ Mietspiegel. In vielen Gemeinden ohne Mietspiegel oder ohne qualifizierten Mietspiegel gelte bereits die herabgesetzte Kappungsgrenze – künftig mithin auch die Mietpreisbremse. Hier müsse sich der Vermieter bei der Festlegung der Neuvertragsmiete anderer Mittel bedienen, und vor demselben Problem stehe dann der Mieter, wenn er die Miethöhe substantiell rügen wolle. Am Ende wisse weder der Vermieter noch der Mieter, wie hoch die ortsübliche Miete wirklich sei. Börstinghaus:„Ein Gesetz, das vom Anwender Unmögliches verlangt, dürfte verfassungsrechtlich zumindest zweifelhaft sein.“ Börstinghaus befürchtet auch, dass bestehende Mietspiegel wohl häufiger angegriffen werden und letztlich auch die Bereitschaft, Mietspiegel überhaupt zu erstellen, sowohl bei Vermieterverbänden als auch bei den Gemeinden nachlässt. Problematisch bei dem jetzigen Mietspiegel sei mit Blick auf die Mietpreisbremse zudem, dass durch die Praxis der Extremwertbereinigung schon bisher die neuesten Neuvertragsmieten aus der Statistik gestrichen würden und laut einer Studie des IWU-Institut Darmstadt der jetzige, ohnehin magere Anstieg der ortsüblichen Vergleichsmiete von bisher ca. 2 % jährlich durch Einführung der Mietpreisbremse von 10 % praktisch auf null reduziert werde, was unter Berücksichtigung der Inflation einer de-facto-Entwertung gleichkäme.
Über den Fauxpas, dass der Gesetzentwurf vorsieht, bei Neuvermietung die zuletzt „geschuldete“ Miete zu verlangen, wo doch wohl die „vereinbarte“ Miete gemeint ist, berichteten wir bereits (GE 2014 [8] 883); auch Börstinghaus greift das auf. Er sieht außerdem eine große Anzahl von Problemen auf die Praxis zukommen, die u. a. aus Formulierungen resultieren, die zur Verhinderung der Umgehung dienen sollen. So finden Mieterhöhungen im letzten Mietjahr beispielsweise keine Berücksichtigung in der Neuvertragsmiete. In Missbrauchsfällen sei das gerechtfertigt. In der Mehrzahl der Fälle hätten die Mietparteien eine Mieterhöhung (freiwillig) vereinbart, ohne an eine Beendigung des Mietverhältnisses zu denken; hier fände eine unberechtigte Inkriminierung statt. Umgekehrt bliebe böswilligen Mietvertragsparteien die Möglichkeit erhalten, formal eine allgemeine Mieterhöhung nach § 558 BGB durchzuführen, die bei Neuvermietung nicht wieder abgezogen wird. Das Fazit des Mietrechtlers: Einen wirksamen Schutz gegen Missbrauch bei Zusammenwirken von Mietern und Vermietern gebe es an dieser Stelle nicht.
Mieterhöhungen aufgrund von Modernisierungsmaßnahmen darf der Vermieter nach den Vorstellungen des Referentenentwurfs berücksichtigen, er darf also bei Neuvermietung die ortsübliche Miete plus 10 % plus Modernisierungszuschlag verlangen. Dabei muss der Modernisierungszuschlag vom Vormieter noch gar nicht verlangt worden sein, es reicht aus, dass der Vermieter das Recht dazu gehabt hätte (beispielsweise auch bei Modernisierungsmaßnahmen zwischen zwei Mietverhältnissen oder auch in Fällen, in denen er die an und für sich zulässige Mieterhöhung aus Härtegründen nicht durchsetzen konnte).
Hier entsteht das Problem, dass der neue Mieter nur schwer zwischen Modernisierung und Instandhaltung unterscheiden kann, zumal die auch bis zu drei Jahre zurückliegen dürfen, es aber muss, um substantiiert gegen die aus seiner Sicht überhöhte Neuvertragsmiete vorzugehen; der Auskunftsanspruch des Mieters reicht da zur Klärung nicht aus, meint Börstinghaus. Bei Neubau und umfassender Modernisierung sind höhere Mieten erlaubt – aber was ist denn eine umfassende Modernisierung? Weitere Mieterhöhungen im Neubau nach erstmaliger Vermietung wären nach dem Referentenentwurf prinzipiell nur bei Indexmietverträgen möglich, da hier auch alle weiteren Stufen nicht der Mietpreisbremse unterliegen.
Anders sieht es bei Staffelmietverträgen im Neubau aus, denn hier soll die Mietpreisbremse ab der zweiten Staffel gelten. Generell werde es zukünftig schwer, die Staffelung korrekt zu berechnen.
Dies seien nur einige der Schwachstellen der Gesetzesvorlage, die es äußerst fraglich erscheinen lassen, ob letztlich das angestrebte Ziel, einkommensschwächeren Bevölkerungsschichten Zugang zu Wohnraum in angespannten Märkten zu ermöglichen, erreicht werde.
Mehr Wohnungen entstünden durch das Gesetz jedenfalls erst einmal nicht. Die Auswirkungen auf den Neubau könnten fatal sein. Auch Investitionen in den Wohnungsbestand würden zurückgehen, wenn alle Preise durch Mietspiegel eingeebnet würden – unabhängig von der Qualität. Profitieren würden einkommensstarke Wohnungsinteressenten, die – vom Vermieter bevorzugt – weniger Miete zahlen müssten.
Schwer absehbar – und das scheint eine der größten Sorgen von Börstinghaus zu sein – wären die Auswirkungen auf das gesamte Vergleichsmietensystem, wenn durch die Kappung der Neumieten der Marktbezug vollständig verloren ginge. Hier sehen sowohl Börstinghaus als auch Leuschner einen großen Eingriff in das Eigentumsrecht nach Art. 14 Abs. 1 GG. Zwar sind solche Eingriffe unter Abwägung aller Interessen zulässig. Die alte Kappungsgrenze von maximal 30 % in drei Jahren für Bestandsmieterhöhungen habe das Bundesverfassungsgericht bekanntlich für verfassungsgemäß gehalten, allerdings nicht isoliert, sondern unter Berücksichtigung des gesamten damaligen Gesetzespakets, das Verfahrenserleichterungen für den Vermieter brachte und auch eine neue Begriffsdefinition der ortsüblichen Miete, die zu einem Mietanstieg führte. Im aktuellen Entwurf sei das allerdings anders.
Unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsprinzips sei zu prüfen, ob die gesetzgeberischen Maßnahmen geeignet, erforderlich und angemessen seien. Beide Autoren – Börstinghaus wie Leuschner – verneinen das.
Börstinghaus nennt als Alternative die Wiederbelebung des § 5 WiStG, der wie eine Mietpreisbremse unangemessen hohe Mieten unter Ausnutzung eines knappen Angebots verbietet. Diese Regelung wurde durch die Rechtsprechung des BGH und dessen hohe Anforderungen an das Wort „Ausnutzung“ praktisch wirkungslos, eine Wiederbelebung hält Börstinghaus jedenfalls für einfacher als die jetzt vorgesehene Einführung einer Mietpreisbremse.
Da in Deutschland derzeit keine flächendeckende Wohnungsnot herrscht, durch die Bürger von Obdachlosigkeit bedroht werden, ist es jedenfalls fraglich, ob solche Einschnitte in die grundgesetzlichen Rechte der Vermieter tatsächlich notwendig und verfassungskonform sind.
1) Prof. Dr. Lars Leuschner, NJW 27/2014, 1929
2) RiAG Dr. Ulf Börstinghaus, DWW 7-8/2014, 202
3) Bundesinstititut für Bau-, Stadt und Raumforschung im Bundesamt für Bauwesen und Raumforschung: „Aktuelle Mietentwicklung ortsübliche Vergleichsmiete: Liegen die erzielbaren Mietpreise mittlerweile deutlich über dem ortsüblichen Bestandsmieten-Niveau?“
